De bestuursrechter moet bij het beoordelen van een bestuurlijke maatregel - bijvoorbeeld een woningsluiting of dwangsom - ook de evenredigheid toetsen. Is de maatregel wel proportioneel of kan ook met een minder ingrijpende maatregel worden volstaan? Dat vinden de staatsraden advocaat-generaal Widdershoven en Wattel, die vandaag (7/7) hun 'conclusie' uitbrachten over de evenredigheidstoets door de bestuursrechter. Een 'conclusie' is een vorm van juridische tegenspraak die bijdraagt aan de rechtsontwikkeling. Een advocaat-generaal kan concrete zaken in bredere een maatschappelijke, juridische en internationale context plaatsen, de rechtspraak evalueren en aanbevelingen doen om de bestaande rechtspraak te nuanceren of bij te stellen. Het belang daarvan kwam opnieuw naar voren door de toeslagenaffaire, waarin mensen onevenredig geraakt werden en waardoor de rechterlijke macht nog eens kritisch naar zichzelf gekeken heeft.
Het advies van vandaag roept de rechters op om nog beter te letten op de belangen en grondrechten van burgers die klem komen te zitten tussen harde maatregelen van het bestuur en zich niet blind te staren op de letter van de wet. Het advies kan de aanzet geven tot het aanpassen van de Grondwet, waardoor in Nederland net als in buurland Duitsland het toetsen van wetten aan de Grondwet mogelijk wordt.
Deze uitspraak vind ik om meerdere reden erg interessant. In dit weblog heb ik veel aandacht gegeven aan 'ongecontroleerde' bestuurlijke macht, zoals kwesties rond de toeslagenaffaire, controleren van burgers met anonieme en onbekende algoritmes en het aanpakken van burgers op basis van anonieme tips. Net vandaag zag ik een artikel in het plaatselijke Houtens Nieuws 't Groentje (7/7 p3) over Meld Misdaad Anoniem, waarin geciteerd wordt uit het blog dat ik enkele weken geleden hierover schreef. In het artikel wordt de nadruk gelegd op het risico van een "klikcultuur", maar het ging mij er vooral ook om dat de burgemeester ongecontroleerde macht toegeschoven krijgt. De burgemeester sloot een "geheim" contract met de stichting Meld Misdaad Anoniem. In de geheime bijlage, die door mij is gepubliceerd, is te lezen dat de meldingen ook de sociale zekerheid kunnen betreffen. In september had de woordvoerder van de gemeente mij laten weten dat een collegebesluit hierover in voorbereiding was, maar in april liet dezelfde woordvoerder mij weten dat de burgemeester het bij nader inzien niet nodig vond het college, de raad of de pers hierbij te betrekken. De wet geeft de burgemeester bevoegdheden voor de openbare orde en veiligheid, maar nergens in de wet staat dat raadsleden intussen moeten gaan slapen.
De beide staatsraden (ander woord voor lid van de Raad van State) doen de volgende aanbevelingen aan de bestuursrechters.
Bij het toetsen van de evenredigheid van een bestuurlijke maatregel, zoals een woningsluiting of een dwangsom, zou de bestuursrechter moeten aansluiten bij de drietaps-evenredigheidstoets uit het Europees recht. De rechter moet de maatregelen beoordelen op 1) geschiktheid voor het doel; 2) noodzakelijkheid: is er geen minder ingrijpend middel dat net zo effectief is; 3) de maatvoering, zoals de duur van de woningsluiting of hoogte van de dwangsom.
Hoe indringend de bestuursrechter de evenredigheid beoordeelt, zou moeten afhangen van het algemene en individuele belang van de maatregel en de vraag in hoeverre de maatregel grondrechten aantast. Nu heeft de rechter maar twee mogelijkheden: 'terughoudend' of 'indringend' toetsen. Dat onderscheid zou moeten verdwijnen.
Als een maatregel is gebaseerd op beleid of een ministeriële regeling dan kan de rechter dit beleid of de regeling in een concrete zaak buiten toepassing verklaren als het onevenredig uitpakt - en zelfs het beleid of de regeling helemaal onverbindend verklaren als het structureel tot onevenredige uitkomsten leidt. Dan geldt het beleid of de regeling niet meer en moet dit vervangen worden.
Als een maatregel gebaseerd is op een wet die door het parlement is aangenomen, dan kan de rechter die wet niet toetsen aan de Grondwet. Wel kan de rechter de maatregel toetsen aan Europees of rechtstreeks werkend internationaal recht en als grondrechten in het geding zijn, dan kan de rechter de wet zo ruim mogelijk uitleggen. De rechter kan een wet niet onverbindend verklaren. Hij kan een regel alleen in het concrete geval buiten toepassing laten als de maatregel onvoorzien hard uitpakt. Als de wetgever deze harde aanpak bewust zo bedoeld heeft, dan móeten die regels gevolgd worden. De rechter kan dan nog wel in zijn uitspraak opnemen dat deze wet de rechtsbeginselen schendt. Het is dan aan regering en parlement om daar al dan niet conclusies aan te verbinden.
De beide staatsraden vinden de tijd rijp voor een minder strikte uitleg van het toetsingsverbod in de Grondwet, zodat de rechter meer ruimte krijg om maatregelen te toetsen aan grondrechten. Zij vinden dat het toetsingsverbod op termijn uit de Grondwet moet verdwijnen.
Bronnen:
