Referendumdebat

Op 10 februari 2015 besloot de gemeenteraad van Houten dat de winkels voortaan onbeperkt open mogen. Kort daarvoor had de gemeenteraad een verzoek van 350 burgers om over dit onderwerp een raadgevend referendum te houden afgewezen. Met beide onderwerpen - referendum en winkeltijden - schreef de gemeenteraad die avond plaatselijke politieke geschiedenis. De gemeenteraad had nogal wat moeite om de beide agendapunten uit elkaar te houden. De burgemeester moest de raadsleden daar een paar keer aan helpen herinneren. Omdat er onder de inwoners en winkeliers van Houten geen duidelijke meerderheid te vinden is voor het dichthouden of het openen van winkels op zondag is dit bij uitstek een onderwerp waar tegengestelde krachten botsen. Ik heb hier woensdag al over geschreven en zal dat nog wel vaker doen.

Er gebeurde in die anderhalf uur referendumdebat zoveel dat ik niet goed weet waar ik moet beginnen en ik heb nog veel vragen. Dit wordt een lang en nog niet helemaal geordend verhaal, omdat ik voor mijzelf een aantal zaken rond het referendum en de status van de referendumverordening op een rij wil zetten. Mijn stelling, die ik woensdag poneerde, is dat het referendum-op-verzoek-van-de-burger feitelijk niet meer bestaat, omdat de raad deze macht weer naar zichzelf heeft toegetrokken. Die is tijdens deze raadsperiode ook niet meer terug te geven aan de burger, omdat het dan om een afgeleide macht, een gunst zou gaan. De raad heeft het referendumverzoek in mijn ogen politiek beoordeeld, in plaats van alleen te kijken of aan de vereisten is voldaan, dus als de raad zich bij een volgend verzoek wél terughoudend of welwillend opstelt, dan is dat voortaan óók een politieke keuze.

Het raadsvoorstel van het college om een onafhankelijke permanente referendumcommissie voor vier jaar in te stellen, waartoe de referendumverordening verplicht, werd door de raad achteloos verworpen zonder ook maar één enkele vraag of stemverklaring daarover. Daarmee is de referendumverordening mijns inziens feitelijk terzijde geschoven. In een leeg vergaderkamertje op het gemeentehuis zit nu een eenzame ambtenaar met een blanco blocnote te wachten: Eric Postma, de ambtelijk secretaris van de referendumcommissie. Deze onafhankelijke commissie laat zich door niets en niemand beïnvloeden, want zij bestaat uit vijf lege stoelen.

Zelf ben ik nooit zo’n voorstander geweest van een referendum, omdat het vrijwel altijd botst met de vertegenwoordigende (representatieve) democratie, maar ik vind het instrument toch wel interessant en ik laat mij graag overtuigen. En het gaat uiteindelijk wel om de vraag “wie heeft de macht”? Het onderwerp houd mij onder meer zo bezig omdat de burgemeester bij meerdere gelegenheden, onder andere bij de nieuwjaarsreceptie op 8 januari, heeft opgeroepen om na te denken over en te experimenteren met nieuwe vormen van burgerinvloed. In de nieuwjaarsreceptie zei hij dit (cursivering van mij):

“Zelf denk ik dat we al een heel eind zijn als we vormen van parallelle democratie weten te ontwikkelen. Een beetje vergelijkbaar met de Zwitserse referendumdemocratie. Dat we met een zekere regelmaat, op belangrijke onderwerpen of thema's, groepen Houtenaren door loting aanwijzen om mee te beslissen of bindende adviezen te geven aan college of raad. Ik vind het een goed idee de formule van de inwonerstop met loting en stemmen in al dan niet aangepaste vorm wat vaker te gebruiken. Het kan behulpzaam zijn bij het versterken van democratische betrokkenheid en van de kwaliteit en het draagvlak van besluiten.” [Bron]

Dat gaat dus verder dan traditionele inspraak, maar om een eigenstandige ‘machtsuitoefening’ van de burgers. De suggestie van ‘bindende adviezen’ botst al vrij snel met de grondwet, omdat de gemeenteraad altijd een eigen en vrije beslissingsbevoegdheid heeft als hoogste orgaan van de gemeente. Dus ik weet niet precies hoe de burgemeester zich dat voorstelt. De gemeenteraad is formeel niet verplicht om tussentijds te luisteren naar de burgers, maar heeft een eigen verantwoordelijkheid en moet het algemeen belang dienen. De raadsleden en de raad als geheel mogen dus zelf bepalen hoe en hoe vaak zij naar de burgers willen luisteren. Er is na het referendumdebat binnen de huidige raad niet veel draagvlak te verwachten voor een grotere, zelfstandige burgerinvloed.

In 2005 dienden D66 en de toenmalige inwonerspartij Houtens Belang een motie in om een referendum in te voeren, nadat eerdere pogingen waren gestrand. Ik heb zaterdag telefonisch contact opgenomen met Peter Mustert, het raadslid van Houtens Belang dat aan de wieg stond van het referendum. Mocht mijn analyse juist zijn dat het raadgevend referendum dood is, dan wil ik het graag nog eens met hem hebben over de grafrede.

Bij de totstandkoming van de referendumverordening in 2006 zijn diverse varianten de revue gepasseerd. Bij een ‘raadplegend’ referendum vraagt de raad op eigen initiatief advies aan de burgers. Bij ‘raadgevend’ referendum brengen de burgers op eigen initiatief advies uit aan de raad.

De gemeenteraad heeft indertijd gekozen om beide vormen mogelijk te maken en dit vastgelegd in een verordening, zeg maar een gemeentelijke ‘wet’. Zoals elke wettelijke regeling is deze referendumverordening gepubliceerd op de centrale website van de overheid. Als een burgerinitiatief aan de voorwaarden voldoet, heeft de raad weinig ruimte om dit verzoek te weigeren, zo blijkt ook uit de toelichting op de tekst en de ontstaansgeschiedenis. De grondwet staat het echter niet toe de formele beslissing en de verantwoordelijkheid daarvoor uit handen te geven. In alle gevallen is een beslissing van de raad nodig om het referendum uit te schrijven en de raad mag de uitslag van een referendum ook altijd naast zich neerleggen.
Bronnen: - Raadsvoorstel referendumverordening - Referendumverordening Houten - Commissieverslag 14-02-2006

De referendumverordening van Houten is ruim acht jaar geleden ingegaan, in 2006, maar voor zover ik mij kan herinneren, heeft dit nog nooit geleid tot een referendum. Inwonerspartij Toekomst Houten (ITH) wil alle belangrijke beslissingen voorleggen aan de bevolking, bijvoorbeeld over het plaatsen van windmolens, maar kreeg tot nu toe nul op het request.  Ik weet niet of er eerder een burgerinitiatief tot het houden van een referendum is geweest. (De verordening spreekt overigens van een "initiatief van kiesgerechtigden”, ik noem dit zo nu en dan ook kortweg “burgerinitiatief”, niet te verwarren met het burgerinitiatief om de raad te verzoeken een onderwerp op de agenda te zetten.)

De manier waarop de raad een voorstel voor een referendum op initiatief van kiesgerechtigden dient te behandelen verschilt volledig van de behandeling van een raadsinitiatief. Bij een raadsinitiatief moet de raad immers eerst bediscussiëren of de raad dit initiatief wil nemen. Daarbij staan alle politieke overwegingen open voor discussie en mogen alle registers open getrokken worden om de wenselijkheid van het referendum te verdedigen of te bestrijden. Zijn aan het eind 15 stemmen of meer vóór dan is het referendum “wenselijk” en komt het er, één stem minder en het gaat niet door. 

Bij een initiatief van de kiesgerechtigden wordt deze vraag heel anders beantwoord. Als 2250 van de kiezers zijn handtekening zet dan is het referendum “wenselijk”, één handtekening minder en het referendum is niet wenselijk en het gaat niet door. Zo simpel is het. De enige vraag die de raad moet beoordelen (nadat het college dit eerst heeft onderzocht) is of de aanvraag aan alle vereisten heeft voldaan. Over de wenselijkheid van het referendum mag de raad zich niet uitspreken, want daar gaan de raadsleden niet over. De raad bepaalt of het referendum mág (dus aan de regels voldoet) en kán.

Bij de behandeling van het referendumverzoek op 10 februari leek de discussie regelmatig te gaan over de wenselijkheid van het referendum. Er waren goede argumenten tegen het referendum in te brengen en dat gebeurde ook. Maar die vraag stond niet op de agenda. De vraag die de raad moest beantwoorden, was of aan de vereisten voor het indienen van een inleidend verzoek tot het houden van een referendum was voldaan. In dat geval had het besluit over de winkeltijden moeten worden uitgesteld om de aanvragers van het referendum de kans te geven om de vereiste 2250 handtekeningen te verzamelen. Voor het inleidend verzoek zijn slechts 200 handtekeningen nodig.

Het is allereerst de taak van het college om te onderzoeken of er redenen zijn om het referendum te weigeren en vervolgens de raad te laten weten of het verzoek aan alle eisen voldoet. De raad kan die conclusies uiteraard beoordelen en tegenspreken. Er worden in de verordening acht weigeringsgronden genoemd (art. 3.2.a-h): het referendum mag bijvoorbeeld niet gaan over de belastingen en niet over onderwerpen waarover het rijk of de provincie beslist of iets waarover al eerder een besluit is gevallen.

Als het college ziet dat er een weigeringsgrond is, dan moet het college deze conclusie eerst voorleggen aan de (volgens de verordening verplichte maar desondanks niet bestaande en op 10 februari zelfs weggestemde) onafhankelijke permanente referendumcommissie.

De in de verordening opgenomen toelichting zegt hierover: "Teneinde een onafhankelijk oordeel te verkrijgen over de wenselijkheid en mogelijkheid van het houden van een referendum, met name op initiatief van de kiesgerechtigden, is ervoor gekozen om een onafhankelijke (permanente) referendumcommissie in te stellen. De raad is immers altijd partij bij een referendum."

Dan is er nog een algemene weigeringsgrond (art. 3.2.i), namelijk als er naar de mening van de raad andere “dringende redenen” zijn om geen referendum te houden.

De in de verordening opgenomen toelichting geeft aan dat artikel 3.2.i is toegevoegd om te voorkomen "dat het voor de raad onmogelijk wordt een verzoek om een referendum af te wijzen als daarvoor dringende redenen zijn. Een zorgvuldige afweging is daarbij een voorwaarde."

Dus als er geen weigeringsgrond is, dan heeft de raad geen mogelijkheid om het verzoek te weigeren. Het is aan de raad om te beoordelen of er “dringende redenen” zijn om het niet te doen. Dat mogen geen politieke redenen zijn, waardoor de vraag of het referendum “wenselijk” is via de achterdeur weer binnen zou sluipen. [Inleidend verzoek tot referendum]

Ik vraag mij af of als de raad van mening is dat er “dringende redenen” zijn om het referendum af te wijzen, deze reden dan ook niet expliciet zou moeten worden benoemd. Dat zou in elk geval verstandig zijn met het oog op toekomstige referendum-aanvragen. En ten tweede: zou deze weigeringsgrond óók niet moeten worden voorgelegd aan de onafhankelijke commissie (“De raad is immers altijd partij bij een referendum.”) of is dit zinloos omdat dit oordeel aan de raad toekomt.
De verordening sluit artikel 3.2.i (“dringende redenen”) niet uit van het aan de commissie voor te leggen advies, evenmin als artikel 3.2.f dat ook een weigeringsgrond is “naar het oordeel van de raad”.

Het belangrijkste bezwaar dat de raad aanvoerde tegen het referendum waren de kosten. Daar hadden de raadsleden een goed punt. Hadden zij het daar maar bij gelaten. Maar ik heb scherp opgelet: alle keren dat over de kosten werd gesproken, werden daarbij in één adem politieke motieven aangevoerd. “Het is te duur omdat we het al weten”, “het is te duur omdat we het nu toch goed doen”, “het is te duur omdat het alleen bedoeld is om ons besluit tegen te houden”, “het is te duur omdat we ons standpunt er toch niet door zullen laten beïnvloeden”.

Een objectieve afweging van wat het wel of niet zou mogen kosten, heb ik niet gehoord.

GroenLinks liet tussen neus en lippen door weten binnenkort met een voorstel te zullen komen voor een referendum over een vuurwerkverbod. Dat voorstel komt dan wel binnen in een nieuwe politieke context. De raad zal zich moeten buigen over de vraag of het budget dat er niet was voor een referendum waar de inwoners om vroegen, er wel is voor een referendum waar de burger niet om heeft gevraagd. Dat mag. Maar het bevestigt dan wel dat het referendum alleen bedoeld is voor als de raad iets wil weten en niet als de burger iets wil vertellen. GroenLinks had het referendum kunnen krijgen voor de halve prijs, namelijk twee voor de prijs van één, maar koos daar niet voor. (Een referendum kost tussen de € 1,50 en € 2,15 per kiezer, onder andere afhankelijk van het aantal stembureaus. Als het gecombineerd wordt met verkiezingen, dan is het veel goedkoper.)

Anneke Dubbink van de PvdA was woedend: “Hoe halen de tegenstanders het in hun hoofd om nu aan dit onderwerp zoveel geld uit te geven!”

Naast het kostenaspect werden er vurige betogen gehouden voor de representatieve democratie en tegen het referendum.

VVD: “Voor ons is de representatieve democratie heilig”.

HoutenAnders (HA) had een heel consistent verhaal op de website onder de titel “U dacht al gekozen te hebben. Of niet?” Deze lokale partij heeft campagne gevoerd voor de koopzondag. “Wat de uitslag ook is, wij moeten en willen onze verkiezingsbelofte gestand doen”. Fractieleider Michel Hofstee herhaalde dit argument in zijn betoog: “Als wij in dit geval voor een referendum zouden kiezen, zal het gevolg zijn dat het raadsbesluit uitgesteld wordt, er veel gemeenschapsgeld aan een referendum besteed wordt en ongeacht de uitslag er aan het einde van deze exercitie gestemd zal worden naar verkiezingsbelofte.” Ook hier dus een principieel standpunt: geen referendum maar representatieve democratie. Ook niet als middel om na te gaan wat de kiezer wil. “Wij hebben voor en tijdens het schrijven van ons verkiezingsprogramma veel gesondeerd naar dit onderwerp. En geloof me: er is hier geen scherp beeld van.” [bron, bron]

Zijn principiële afwijzing van het referendum vind ik wel eerlijk. Maar de vraag was niet of de raad een referendum wil, maar of aan de vereisten van het burgerverzoek is voldaan. Een uitspraak van partijen dat zij zich niet door een referendum willen laten beïnvloeden, is volgens HoutenAnders dus in zichzelf dus al een “dringende reden” waardoor het verzoek van burgers niet aan de eisen voldoet.

Overigens is het voor de geschiedschrijving ook wel interessant om op te merken, dat de Houtense winkels onbeperkt open gaan doordat Michel Hofstee vorig jaar uit ITH is gestapt. Hiermee is de meerderheid nipt verschoven naar het niet meer reguleren van de winkeltijden.

Ook Eric van Vliet van D66, met HoutensBelang de initiatiefnemer van deze referendumverordening, pleitte vurig voor de representatieve democratie:

"Een referendum mag de representatieve democratie niet uithollen of vervangen. D66 heeft verkiezingswinst geboekt, de inwoners hebben gesproken, D66 heeft zes vertegenwoordigers in de raad en heeft een duidelijk standpunt ingenomen. We moeten niet bij elk besluit een volksraadpleging houden. Er is een meerderheid in de raad. Er is voldoende reden om een referendum af te wijzen." 

Eric van Vliet gaf ook aan waarom hij het recht op een referendum nu weer wil inperken. De goede inspraakmogelijkheden maken het referenduminstrument overbodig.

Van Vliet: “In 2006 nam Mustert van Houtens Belang het initiatief tot het instellen van een referendum, onder het motto: hier moet het anders, omdat de inspraakmogelijkheden toen belabberd waren. Maar als u ziet hoe we nu met inspraak omgaan, dan is dat toch heel anders. Beïnvloed dat ook het recht om er gebruik van te maken?”

Alleen Erik Jan Visser van het CDA bleef consequent vasthouden aan de vraagstelling die voorlag en probeerde het referendum nog te redden:

"Het CDA is geen voorstander om voor ieder besluit een referendum te houden, ook niet voor dit besluit. Maar als je bewoners dat recht geeft, dan kan je ze dat niet ontnemen. Dat is arrogantie van de macht. Ik vraag alle fracties dringend om het democratisch recht nu niet opzij te schuiven. Dit zet de politiek onder druk."

Waarom hielden de raadsleden zich niet scherper en objectiever aan de voorliggende vraag, het beoordelen van het referendumverzoek? Voor een deel was dit denk ik onwetenheid met de procedure als gevolg van een gebrek aan interesse voor dit democratisch instrument. Er is in Houten bij mijn weten nog nooit een referendum gehouden. Of er ooit eerder een verzoek door burgers is ingediend weet ik niet; referendumvoorstellen van een partij stranden meestal al voordat ze zijn ingediend. Ten tweede hebben de tegenstanders van dit referendum in artikel 3.2.i (“dringende redenen”) het enige gaatje gezien om zich als raad uit te kunnen spreken over de wenselijkheid van het referendum en het referendumverzoek af te kunnen schieten. Zij hebben dit artikel politiek opgerekt en daarmee de zeggenschap weer volledig bij zichzelf neergelegd. Ten derde speelde bij een aantal partijen de principiële voorkeur voor een representatieve democratie een rol. Het was opmerkelijk dat de rollen leken te zijn omgedraaid. D66, vanouds principiële voorstander van het referendum en directe democratie, verdedigde de representatieve democratie het felst en zag het referendum als bedreiging, terwijl het CDA, vanouds tegenstander van het referendum, het dit recht het meest principieel verdedigde. Ten vierde speelden emoties over het onderwerp van het aangevraagde referendum een grote rol. D66, VVD en PvdA zien al jaren uit naar een ruimere winkelopening, ook op zondag, terwijl SGP, CU en iets minder sterk het CDA principiële tegenstanders zijn.

De raadsleden hebben een mandaat en een machtspositie en die mogen zij benutten. Het is een hardnekkig misverstand dat raadsleden de wil van de meerderheid moeten uitvoeren, zo zij die al kunnen kennen. Zij hebben een eigen afweging te maken in het belang van de gemeente en haar burgers. Deze raad is op zijn strepen gaan staan en heeft duidelijk gemaakt waar de macht ligt. 

D66 is de grootste partij in de Houtense raad. D66-leider Eric van Vliet heeft de scepter opgepakt en wie met de scepter zwaait, is degene die aanwijst wie mag naderen tot de macht. Als hij op een heldere lentemorgen wakker wordt en denkt: het zou toch mooi zijn om mijn macht te delen met de burgers, dan heeft hij dat gedroomd. Zelf je eigen onafhankelijke tegenmacht creëren, gaat niet. Dat blijft dan altijd een afgeleide macht. Een gunst. Deze raad is op zijn strepen gaan staan door de burgers duidelijk te maken dat door hun gewenste invloed altijd vooraf aan het politieke oordeel van de raad kan worden onderworpen.

Het referendum op initiatief van burgers is om zeep geholpen. Wie denkt dat het binnen deze raadsperiode weer gereanimeerd kan worden, vergist zich. Echt de macht delen, zo iemand dat zou willen, kan pas weer nadat de machtsverhoudingen opnieuw zijn bepaald volgens regels die buiten de invloed van deze raad liggen: verkiezingen. Misschien op een dag in de verre toekomst.